Міністерство фінансів щороку створює Середньострокову стратегію по управлінню державним боргом на кілька років вперед. Нещодавно воно ухвалило нову. «Український капітал» вирішив порівняти, наскільки попередня дорожня карта в управлінні боргами відповідала дійсності. Виявилося, що ні — прогнози стабільні, реальність змушує Мінфін гасити пожежі. Хоча опитані ucap.io експерти оцінюють діяльність міністерства у сфері боргу як помірковану.

Що закладають у стратегію

У 2018 році Міністерство фінансів закладало 4 цілі в управлінні державним боргом. Це ключові напрямки роботи, які перекочують зі стратегії в стратегію. 

Ціль 1 — збільшити частку державного боргу у національній валюті. Для цього хочуть диверсифікувати валютну структуру боргу, збільшити частку боргу в гривні та залучити іноземців інвестувати в ОВДП. Цю ціль Мінфіну вдається виконувати, хоча і допоміг суттєвий прилив нерезидентів в українські облігації у 2019.

«Зовнішній борг у нас був 64,3% від загального боргу у 2016, зараз він 57,9% станом на 31.10.2021. Чітка динаміка до зменшення, особливо в останні роки, з 2019 року», — пояснює Дмитро Боярчук, виконавчий директор Центру соціально-економічних досліджень CASE Україна. 

Ціль 2 — продовжити середній строк до погашення і зробити графік погашення боргу рівномірним. Для цього хочуть випускати інструменти із довшим строком обігу та збільшенням строку погашення і зменшувати нагромадження боргів із погашенням у короткий строк. Тут також успіхи: розміщення ОВДП міністерство спланувало так, щоб графік їхнього погашення був більш рівномірним. 

«Під час сезону бюджетного комфорту (тобто за винятком останніх 6 тижнів року) перевага під час первинних розміщень надається довшим за терміном обігу ОВДП, для чого Мінфін виставляв обмеження на обсяг продажу коротких цінних паперів. 

Також Мінфін неодноразово виходив на вторинний ринок суверенних єврооблігацій із операціями часткового викупу цінних паперів, погашення яких створювало піки боргових виплат на горизонті 1-2 років. Це зробило виплати державних боргів непомітними для пересічного українця, Зазначимо, що графік виплат за державним боргом у 2022-2023 роках доволі рівномірний, що також є наслідком успішної політики вирівнювання боргового календаря держави», — додає Олексій Блінов, начальник аналітичного відділу Альфа-Банку Україна. 

Ціль 3 — залучити довгострокове пільгове фінансування. Тут мова про підтримку співпраці з міжнародними фінансовими організаціями: Міжнародним валютним фондом, Міжнародним банком реконструкції та розвитку та Європейським союзом. Така співпраця забезпечує Україні кредити на пільгових умовах. Кредити від МФО — найдешевший доступний фінансовий ресурс для проєктів та фінансування дефіциту бюджету.  Співпраця продовжена, хоча це залежить здебільшого не від Міністерства фінансів. 

Ціль 4 — підтримувати комунікацію з інвесторами та кредитними рейтинговими агентствами, а також створити Агенцію з управління державним боргом. Тут є провал. Адже Агенція з управління держборгом досі не створена.

Прогнозовані та фактичні цифри: порівняння

Прогнози основних макроекономічних показників, які закладало Міністерство фінансів для України у 2018-19 роках, більш-менш збігалися із реальною ситуацією. Наприклад, у 2018 Мінфін припускав, що дефіцит до держбюджету становитиме 1,7% ВВП, по факту вийшло 1,7%. У 2019 очікували дефіцит 2,23% до ВВП, вийшло трохи менше — 2%. Те ж саме можна сказати й з темпами приросту реального ВВП. У 2018 очікували 3,3%, в реальності приріст становив 3,4%, прогноз у 2019 — 2,8%, а насправді Україна закінчила рік із темпом приросту у 3,2%. 

Прогнозування макроекономічних показників із фактом у Міністерства фінансів узгоджується. Що важливо, коли хочеш спланувати діяльність на роки вперед. Інша картинка вимальовується у порівнянні динаміки державного боргу. 

Міністерство закладає рівномірне збільшення державного боргу без різких стрибків, на практиці діє ситуативно — це можна побачити в інфографіці, якщо порівняти закладені показники у стратегії та по факту.

Цифри державного боргу, як зовнішнього, так і внутрішнього, мають тренд бути вищими за прогнози.

Наприклад, у 2018 Мінфін закладав у стратегії 52,3% державного боргу до ВВП, насправді вийшло майже на 9% більше — 60,9%. Якщо порівняти показник загального державного боргу в абсолютних цифрах, різниця складає понад 308 мільярдів гривень. Прогнозували понад 1 трильйон 860 мільярдів, по факту вийшло 2 трильйони 169 мільярдів. 

Причина цьому у різкій девальвації гривні у 2018, каже Дмитро Боярчук. У січні обсяги експорту агропродукції знизилися, розширився торговий дефіцит (імпортували більше, ніж експортували). За даними НБУ, у січні гривня зросла з 27,9 гривні за долар до 28,9, після чого укріпилася до 26 гривень за долар на початку квітня. 

Однак, потім гривня знову росла, від позначки 26,2 в середині квітня, вище 27 — в серпні, до середньої позначки у 28 гривень за долар до кінця осені-грудня. Це дало свій ефект на борг: у вересні 2018 ЗМІ повідомляли про те, що в національній валюті він зріс на 4,49%, або на 91 млрд грн – до 2,117 трлн грн. 

У прогнозі Мінфіну за 2019 було 51,1% загального боргу до ВВП, насправді вийшло 50,3%. Загальний державний борг виявився на 62 мільярди менший, ніж очікував Мінфін: прогнозували 2 трильйони 60 мільярдів, вийшов понад 1 трильйон 998 мільярдів. Шукати пояснення цьому також потрібно у курсі. Наприкінці 2019 відбулося рекордне укріплення гривні через масовий приплив нерезидентів, які скуповували ОВДП. 

За календарний рік офіційний курс гривні виріс майже на 17%. Якщо 1 січня 2019 гривня коштувала 27,69 грн за долар, на 1 січня 2020 — 23,68. У той час як державний бюджет на 2019 був розрахований за курсом 28,2 грн за долар і недоотримав 55 млрд доходів. На 20 млрд менше також витратили на обслуговування боргу. 

«Ковідний» 2020 перекреслив будь-які прогнози. Різниця між тим, що очікував Мінфін і реальністю виявилася разючою і в основних економічних показниках, і в динаміці державного боргу. Мінфін очікував ріст реального ВВП у 3,3%, а насправді він впав до -4,2%. Виявився більшим дефіцит державного бюджету: планували 2%, у реальності вийшло 5,3%. 

2020 також перекреслив плани Мінфіну знижувати державний борг. З 2018 до 2022 відсоток загального боргу до ВВП мав би знизитися з 52,3% до 42,4%. Але у 2020 замість прогнозованих 47% цей показник виявився більшим на майже 14% — 60,8%. В абсолютних цифрах державного боргу стало на 414,6 мыльярда гривень більше: прогноз становив 2 трильйона 137 мільярдів гривень, по факту Україна закінчила рік з більш як 2,5 трильйона гривень боргу. 

Але опитані ucap.io експерти бюджетну політику поміркованою. Хоч і погоджуються: стратегія це формальний папірець, а щойно вибухає криза — борг зростає. 

«Навіть у дуже важкий 2020 рік дефіцит Державного бюджету становив 5,2% ВВП. До цього виклику дефіцит утримувався у межах 2% ВВП (тобто спостерігався так званий первинний профіцит), що давало змогу скорочувати боргове навантаження на державні фінанси. Якщо у 2018 році співвідношення державного боргу до ВВП становило 61%, то за підсумками 2021 року очікується його скорочення до 52%», — пояснює Олексій Блінов з Альфа-Банку Україна. 

Співставлення прогнозу на 2021 наразі не можна порівняти із фактичними показниками через те, що рік ще не закінчився і фінальні показники зі 2021 Мінфін не презентує раніше наступного року. Попередні дані станом на 31.10.2021 показують, що показники державного боргу знову вище прогнозів. Так, раніше на 2021 Мінфін планував 2 трильйони 279 мільярдів усього державного боргу. Станом на кінець жовтня 2021, загальний показник держборгу уже складає майже 2,5 трильйони гривень.

Не виконується також умова, яка була закладена при проведенні реструктуризації українського боргу. Планувалось, що фінансування боргових операцій бюджету має складати в середньому 10% від ВВП, максимум — 12% від ВВП на рік протягом 2019-2025 років. Судячи із показників стратегії 2021-2024, обслуговування боргів перебуває на грані потрібної планки, а часто її перевищує.

9 грудня Міністерство фінансів ухвалило нову стратегію управління державним боргом, на цей раз на 2021-2024 роки. Цілі і завдання у ній залишилися ті самі, хоча обставини змінилися через роздутий у 2020 бюджет для боротьби із COVID-19. Найбільше виплачувати за боргами Україна буде у 2021 (627,1 млрд грн, або 13,9% від ВВП) і 2024 році (730,2 млрд грн, або 11,0% від ВВП). У 2022 потрібно буде загалом заплатити 560,4 млрд грн (10,4% від ВВП), а у 2023 — 574,5 млрд грн (9,6% від ВВП). 

Те, що Україна винна сьогодні набагато вище ніж планувалось у стратегії, не заважає також депутатам вносити зміни до бюджету і збільшувати його витрати, за умови якщо доходи бюджету вище за планові, хоча можна було б підійти до стратегії більш відповідально.