Шлях самурая: чи зруйнує ДІАМ корупцію ДАБІ у містобудуванні

15 вересня офіційно ліквідували Державну архітектурно-будівельну інспекцію, яка брала хабарі на стадіях отримання документації та використовувала традиції «кураторства» проєктів. У березні 2020 Президент Володимир Зеленський декларував намір побороти корупцію в органі, давши уряду завдання реформувати ДАБІ.

Вийшло (можливо) тільки з другого разу. Спочатку хотіли створити 3 нових органи — зараз створюють один, додавши більше контролю на місцях та частково автоматизувавши видачу документації. Ринок в очікуванні, хоча заявляє: гірше уже не буде.

«Український капітал» розібрався, що таке ДІАМ та як видача документації в будівництві буде регулюватися по-новому. 

Довга дорога реформи 

Державна архітектурно-будівельна інспекція стала символом корупції у будівельній галузі. Щоб отримати дозвіл на будування, ДАБІ просила у забудовників хабаря у розмірі 5-10 доларів із квадратного метра, заявляла Олена Шуляк, заступниця голови комітету парламенту з питань містобудування у лютому 2020.

Після оголошення планів про розпуск ДАБІ у 2020, за словами Вікторії Берещак, експертки з ринку нерухомості, ставка хабаря виросла до 12-15 доларів за м². Ключові корупційні схеми в ДАБІ були пов’язані із «кураторами» і «супроводом» проектів.

«Штучно створювались умови, за яких пройти усю процедуру від отримання дозволів до введення в експлуатацію самотужки ставало просто нереально. Могли затягувати терміни, не погоджуватись із висновками експертизи проектної документації, завертати по декілька разів окремі документи під штучним приводом», — пояснює експертка. 

Розв’язати цю проблему в ДАБІ, за словами Берещак, можна було декількома шляхами: 

  • або звернутись до приватних структур, які маскували корупцію під надання послуг;
  • або погодитися співпрацювати з особами всередині ДАБІ/поза інспекцією, які протягували документи, пришвидшували розгляд питань та сприяли «закриттю очей» на якісь деталі у проєкті будівництва. 

Щоправда, якщо у компанії було достатньо ресурсів, залишався шанс відвоювати своє через суди. 

«Наприклад, отримуючи невмотивовані відмови, ми одразу йшли в суди, та у законному порядку домагалися виконання чиновниками їх обов’язків. Припускаю, що деякі фірми могли досліджувати інші способи взаємодії з чиновниками», — каже Олексій Коваль керівник проектів Perfect Group. 

Історії про масштаб корупції в ДАБІ дійшли до парламенту — у червні 2021 року Верховна рада опублікувала результати роботи тимчасової слідчої комісії з цього питання. Результат — озвучена цифра у 3 млрд грн недоотриманих коштів для державного бюджету. Але це, як стверджує Берещак, лише скромні підрахунки — ця сума могла бути в півтора-три рази більшою. 

ДАБІ давали дозволи на будівництва, які суперечили генпланам і здоровому глузду, але не забудовникам. Наприклад, ДАБІ дала дозвіл на будівництво «будинку-монстру» на Подолі на вул. Нижній Вал, 27-29, де на момент подачі документації у проєкту було 8 поверхів, після подачі їх стало 12. Повз очі ДАБІ проходили додаткові надбудови поверхів на будинках у центрі Києва, у тому числі на будинку, де розташований ресторан швидкого харчування «McDonald’s» на Майдані Незалежності. 

Поверховість будинків або їхній ступінь ризику могли незаконно занижуватись, а самі будинки зводилися з порушенням генплану Києва.

У серпні 2021, наприклад, ДАБІ видала сертифікат про прийняття в експлуатацію ЖК «Академ-Квартал» у пров. Приладний, 10 у Святошинському районі м. Києва, хоча на ділянці комплексу неможливо будувати житло і вона призначена для промисловості. У вересні 2021 ДАБІ видала дозвіл на будівництво 2-поверхового багатофункціонального комплексу над м. «Іподром», де насправді буде щонайменше 15 поверхів. Навіть після оскарження в судах, різні судові інстанції могли погоджуватися із рішенням інспекції та узаконювати незаконне будівництво. 

На базі ДАБІ спершу хотіли створити цілих 3 органи — Державну сервісну службу містобудування, Державне агентство з технічного регулювання у містобудуванні та Державну інспекцію містобудування. І розділити між ними, відповідно, функції реєстрації, технічного регулювання та нагляду. 

Реформа не вдалася через те, що владі не вдалося досягти поставлених у березні 2020 KPI. Ліквідувати схему в 5-10 доларів за м² не вдалося — правоохоронці не допрацювали, а корупційна такса ще й виросла. Не вдалося припинити необґрунтовані відмови в ДАБІ, на що скаржилися забудовники. ЗМІ писали про вплив «смотрящих» в ДАБІ, який не зник, і про те, що в новостворених органах не з’явилися навіть власні номери телефонів. 

Потім реформою займався Офіс простих рішень Міхеїла Саакашвілі — там хотіли передати реєстрацію дозволів у приватні руки. Спроби чиновників закінчувались невдачами, а водночас для ринку це обернулося несвоєчасною видачею дозволів у другому кварталі 2020. Наприклад, у вересні-жовтні 2020 року ДАБІ не видала жодного дозволу про готовність до експлуатації київських багатоквартирних будинків, а відмовила 17 об’єктам у введенні в експлуатацію.  

Це одна із причин, чому обсяг зданих в експлуатацію проектів у 2020 був меншим — це також зменшило пропозицію і було одним із факторів підвищення цін на житлову нерухомість первинного ринку впродовж 2020-2021.

Проте уже в грудні 2020 уряд скасував усі свої попередні ідеї, видавши постанову №1340 про створення Державної інспекції архітектури та містобудування (ДІАМ).

Стара ДАБІ не здалася без бою. За даними Реєстру будівельної діяльності, у 2 тижні перед закриттям ДАБІ видавала дозволи у турборежимі вночі та у вихідні, видавши 431 дозвіл на виконання будівельних робіт. Як останній акорд в останній день роботи ДАБІ видав дозвіл на будівництво ЖК на понад 1600 квартир на території київського Національного авіаційного університету. 

Як запускається ДІАМ

Державна інспекція архітектури та містобудування запустилася офіційно 15 вересня 2021. Проте інспекція досі не може запрацювати на повну потужність.

При загальній чисельності персоналу у 660 людей, набрано тільки 30% — 198 працівників. Ніхто із них не працював раніше в ДАБІ, а усі ці співробітники були набрані за прозорим конкурсом, за словами керівника новоствореної Державної інспекції архітектури та містобудування Семена Кривоноса.

Дійсно, прес-служба Міністерства регіонального розвитку повідомляла про перші конкурси на посади в ДІАМ у кінці червня 2021. 

30% потрібно було набрати, щоб орган запрацював юридично. ДІАМ ще слід буде створити територіальні органи у кожній області. 

З боку держави усі запевняють у надійності нової ДІАМ. Міністр розвитку громад та територій України Олексій Чернишов запевняє, що ДІАМ працює за новим принципом, без жодного працівника старого ДАБІ. Нові працівники обиралися за конкурсом, а перевіряти бекграунд конкурсантів допомагало НАБУ. 

ДІАМ не буде копіпастом ДАБІ, впевнена також Вікторія Берещак. Аргументом для цього є те, що видачу дозволів уже автоматизували, а дозвільну функцію та архітектурно-будівельний контроль розвели. 

«ДІАМ має повноваження здійснювати винятково архітектурно-будівельний контроль і нагляд у сфері містобудування, але дозвільно-реєстраційні функції лежать не на ній. Новостворена інспекція має три основні завдання. Перше — вона здійснює державний архітектурно-будівельний контроль за дотриманням учасниками будівництва вимог законодавчих актів у сфері містобудування, будівельних стандартів та норм. Друге — контролює здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду територіальними осередками ДІАМ. Третє — видача ліцензій з будівництва об’єктам класів СС2 і СС3 та контроль за дотриманням законодавства отримувачів цієї ліцензії», — пояснює експертка. 

Примітка: Об’єкти класу СС2 — житлові будинки, де постійно перебуває до 400 осіб. Вони мають бути до 5 поверхів і висотою до 100 метрів. Наприклад, це таунхауси або «хрущівки»

Об’єкти класу СС3 — житлові будинки, де постійно перебуває понад 400 осіб. Це житлові комплекси багатоповерхових будинків, комплекси з торговими та громадськими центрами.

Контроль за будівництвом частково розпорошується і не буде концентруватися виключно на ДІАМ. 16 грудня 2020 року виконавчим органам на місцях повернули право здійснювати контроль над державним архбуднаглядом (постанова КМУ №1339). І уже їх додатково буде контролювати ДІАМ, створюючи другий рівень контролю. Це також частина реформи.

«Як було анонсовано профільним міністерством, нова структура буде відповідати за контроль проектів, де будівництво ведеться за бюджетні кошти, а також критичних інфраструктурних проектів. При цьому контроль при спорудженні будинку проводитимуть місцева влада та приватні структури, що матимуть відповідні ліцензії. Так сьогодні працює система дозволів у США, Німеччині та багатьох інших розвинутих країнах. Однак наскільки анонс буде відповідати реальній ситуації – поки сказати важко. Ми вже побачили, як перша версія реформи не спрацювала, і була суттєво змінена», — додає Олексій Коваль керівник проектів Perfect Group. 

Функції по отриманню дозвільної документації, реєстрації і введенню в експлуатацію на ДІАМ не лежать. Ці процеси уже автоматизували. 

Класичний інгредієнт реформи: діджиталізація 

Одне із завдань реформи, яке формально уже працює — цифровізація, яка має прибрати фізичні контакти між чиновником і людиною. Для цього уже створили Єдину державну електронну системи у сфері будівництва (ЄДЕСБ). Це портал, де можна отримати дозвіл на виконання будівельних робіт та сертифікат про прийняття в експлуатацію об’єктів для класу наслідків СС2, СС3 в електронній формі. 

Щоб отримати дозвіл на початок будівельних робіт для об’єктів класів СС2/СС3, обов’язковим є подання проектної документації в повному обсязі. Включно із внесенням координат і характеристик майбутніх об’єктів, зокрема висотності. 

«За ідеальною моделлю, тотальна цифровізація має привести нас в точку, де уся мапа визначних етапів будівельного циклу доступна онлайн, тобто від отримання містобудівних умов та обмежень, необхідних дозволів до сертифікатів про введення в експлуатацію», — додає Берещак. 

На практиці система зараз працює у «перехідному етапі». Дозволи видає швидше, ніж фізична інспекція. Однак, процес видачі сертифікатів все одно відбувається довго, на що скаржаться користувачі системи. 

Утім, на ринку також розуміють, що автоматична система не може бути стовідсотковою панацеєю у посткорупційних реаліях. 

«Портал державної електронної системи у сфері будівництва – це інструмент. Він може допомогти покращити ситуацію лише в комплексі з іншими заходами. Наприклад, якщо чиновникам потрібна система, через яку можна відслідковувати статус документів по кожному об’єкту, оперативно видавати дозволи, а також швидко ідентифікувати незаконні будівництва – таке цифрове рішення буде працювати ефективно. З іншого боку, маючи на меті отримати якусь незаконну вигоду, креативність держслужбовців допоможе знайти способи, як зробити портал неефективним», — каже Олексій Коваль із Perfect Group. 

Додаткові інгредієнти для змін: нове законодавство та кримінальна відповідальність

Діджиталізація частково просувається, ДІАМ уже формально створено, наступний крок в реформі має зробити український парламент. ВР має ухвалити ряд законопроєктів: №5877, № 5655, № 5656. 

Законопроєкт 5877 посилює адмінстративну та кримінальну відповідальність за порушення законів при будівництві. Станом на 16 вересня 2021, він ще не пройшов навіть перше читання у парламенті. У змінах до адміністративного кодексу хочуть збільшити штрафи за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та збільшити коло тих, хто може нести адміністративну відповідальність. Якщо закон приймуть у нинішній редакції, така відповідальність може загрожувати уповноваженим особам органів з містобудівного контролю та власне посадовцям ДІАМ. 

Законопроєкт 5655 уже прийнятий у першому читанні. У ньому закріплюється розмежування повноважень органів містобудівного контролю та містобудівного нагляду, прописується притягнення до відповідальності об’єктів нагляду ДІАМ, а також прописується автоматизована державна реєстрація у сфері містобудівної діяльності. 

Законопроєктом 5656 вносяться зміни у Бюджетний кодекс щодо зарахування адміністративних зборів за державну реєстрацію у сфері містобудівної діяльності. Він також прийнятий у першому читанні. 

Ринок зараз в стадії очікування: новий орган тільки запустився і невідомо, наскільки буде ефективним. Не досить ефективно працює електронна система, хоча вона уже існує. Щоправда, ухвалення майбутніх законопроєктів, бажання виконати обіцянку президента та активний громадський контроль можуть проштовхнути зародковий стан реформи на новий рівень.