Політика, змі, гроші: як президент збирається воювати з олігархами за допомогою нового законопроекту

Боротьба з олігархами вербально стоїть в українському порядку денному не перший рік. За президентства Володимира Зеленського вона може реально розпочатись. Для цього в ОП навіть готують відповідний законопроєкт. Чи потрібен для цього окремий закон та чи буде він дійсно дієвим, а не звичайним інструментом тиску на бізнес — питання відкрите.

Попри те, що олігархи отримали своє законодавче визначення, існують питання до того, як прописані критерії олігархів. Також відкритим питанням залишається те, як оцінювати їхній медійний вплив та що з ним робити. Детальніше про те, що пропонується в новому законопроєкті, у тексті UCAP.IO.

Що пропонує законопроєкт

Після того, як президент та секретар РНБО анонсували законопроєкт для деолігархізації, юристи висловлювали необхідність «ювелірно» підходити до питання визначення олігархів в законі. Мета законопроєкту Президента (5599) — дати визначення олігархам, визначити коло цих осіб та встановити їм правила прозорих правовідносин з представниками влади. З першим завданням автори закону не справилися на відмінно. 

За законопроєктом, встановлюється 4 критерії для того, щоб фізична особа стала олігархом. При цьому, щоб отримати відповідний статус, необхідно відповідати щонайменше трьом правилам: 

  • брати участь у політичному житті;
  • мати вплив на засоби масової інформації;
  • бути кінцевим бенефіціарним власником (контролером) суб’єкта господарювання, який має монопольне становище згідно з законом «Про захист економічної конкуренції» та підтримує\посилює це становище протягом року;
  • підтверджена вартість активів особи (та осіб, бенефіціаром яких вона є) перевищує один мільйон прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня відповідного року.

Також закон вводить поняття реєстру олігархів. Його буде вести Рада національної безпеки та оборони. Коли особа визнається олігархом, її туди вносять — після цього вона зобов’язана подавати декларацію про контакти з іншими особами. Винятки — якщо олігарх контактував з особою на публічній події з прямою трансляцією, судовому засіданні та офіційних заходах, про які оголосили державні органи влади. Прописаний також порядок виключення з реєстру та визначення бездоганної ділової репутації. 

Декларацію про контакти мають також подати усі т.зв. чиновники категорії «А», або як заведено називати — топчиновники. Це стосується Президента, нардепів, очільників правоохоронних органів, міністерств, ряду органів виконавчої влади, їх заступників та інших, на кого поширюється ця категорія. Такий обов’язок також накладається на голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, військовослужбовців ЗСУ та осіб правоохоронних органів із вищим військовим чи спеціальним званням. 

У прикінцевих положеннях законопроєкту — чимало змін до чинних законів, які здебільшого стосуються звільнень у разі порушення порядку подання декларації про контакти чи дотримання строків по поданню документу. Дисциплінарній відповідальності у вигляді звільнення якраз і підлягатимуть всі чиновники категорії «А», згадані вище. Уже тут починаються дрібні проблеми.

Експерти висловлюють побоювання, що це дає шанс звільнити керівників державних установ чи їхніх заступників, якщо вони не подобаються Президенту та забули вчасно подати повідомлення про зустріч. Це не кажучи уже про практичні незручності: наприклад, нардепи-колеги по фракції нардепа-олігарха матимуть кожного разу подавати декларації про зустріч, щойно вони зустріли його з робочою метою в комітетах. 

Законопроєкт був поданий у Верховну раду 2 червня. Наразі не має незалежної правової оцінки закону з боку Головного наукового-експертного управління — головних науковців парламенту, які коментують законодавчі тексти. А проаналізувати є що.

Порахуємо активи

Чотири згадані ознаки, за якими визначається олігарх, здаються начебто зрозумілими людям, які не займаються професійно економікою чи правом. З ознакою політичного впливу усе зрозуміло — особа має фінансувати політичну партію\агітацію\мітинг, займати керівну посаду у законодавчому\виконавчому органі влади\політичної партії чи бути пов’язаною особою із керівником в органі влади. Такі ознаки вважаються політичним впливом згідно з проєктом закону.

Однак, є проблеми в оцінці активів «олігархів». У законопроєкті «олігарх» повинен мати «підтверджену вартість активів особи», але не уточнено, що цей термін означає.

Що вважати розміром активу та хто має підтверджувати його вартість — не написано. Немає також методології розрахунку. Цікаво, що «при розрахунку вартості таких активів не враховуються активи, що належать особі у засобах масової інформації» – так пише законопроєкт.

«Так виглядає, що виключення з розрахунку вартості активів засобів масової інформації дозволяє, наприклад, усі активи потенційного олігарха «переписати» на його ЗМІ», — додає Олександр Паращій, директор з фінансової аналітики Concorde Capital.

Викликає питання також пороговий розмір активів, при наявності яких особа може потрапити під критерій олігарха.

Вартість активів особи має перевищувати 1 млн прожиткових мінімумів — це близько 2,3 млрд гривень, якщо брати загальний прожитковий мінімум у 2270 грн станом на початок 2021-го. Якщо брати в доларах, ця цифра становить близько 84,4 млн дол — для порівняння, статки останньої позиції в списку найбагатших українців за версією українського Forbes оцінюються у 125 млн дол. 

Існує занепокоєння, що під статус олігархів потрапить більше людей, ніж згадані секретарем РНБО 13 олігархів. Опитані «Українським капіталом» експерти бачать у цьому ризик, що під цей критерій можуть потрапити представники середнього бізнесу, які не мають нічого спільного з олігархічним образом, який звикло бачити суспільство. 

Бізнесмени-власники медіа, займайте чергу

У законопроєкті Президента написано, що особа має бути контролером чи бенефіціаром ЗМІ. Також прописується, що «олігарх» міг бути бенефіціаром\контролером, але до моменту введення закону в дію втратив цей статус, після чого він перейшов до іншої особи з «не бездоганною діловою репутацією». 

Якщо цей критерій додати до занизького порогу активів та додати сюди фінансування політичної партії з бажання підтримати ідеологічну платформу, а не наростити політичний вплив — знову отримаємо локального представника середнього бізнесу, який може потрапити в реєстр олігархів та не є таким по суті. 

У законопроєкті вказано, що особа повинна мати ЗМІ — але це не означає, що ЗМІ дійсно впливають на порядок денний та тим паче на українську політику. Сам факт власності медіа не означає автоматичний істотний вплив медіа на аудиторію. Умовна газета на Рівненщині, якою володіє особа зі статками, може бути звичайною газетою, а не засобом політичних баталій на округах народних депутатів. 

Замість констатації власності є інший шлях — врегулювати вплив медіаринку з Антимонопольним комітетом та відштовхуватися від критеріїв антимонопольного права.

«Перша річ: якби вони дуже хотіли, вони б мали встановити у цьому законопроєкті або критерій впливу власника на медіа, окрім власності, або встановити критерій впливовості аудиторії. Другий шлях — це шлях, про який довгий час говорить велика кількість медіаюристів та медіаекспертів: просто працювати з Антимонопольним комітетом. Це треба було робити достатньо давно та спробувати встановити методологію визначення ринку у сфері медіа, що досі не вдалося і досі нічого такого немає», – пояснює Максим Дворовий, юрист Лабораторії цифрової безпеки. 

Навіть якщо «олігарх» захоче продати своє медіа, аби виключити себе з реєстру — закон дає повноваження Національній раді з питань телебачення та радіомовлення визнавати або не визнавати бездоганною репутацію майбутнього покупця медіа. Нацрадою керує президент — від нього залежатиме «оцінка» майбутнього власника. Це також може зачепити порушення статті 10 Європейської конвенції з прав людини — свободу слова, і стати причиною для позовів проти України у Європейському суді з прав людини. 

«Фактично це вирішує тільки Президент — хто доброчесний, а хто не доброчесний. Існує велика ймовірність того, що особи, яких будуть змушувати продавати ЗМІ, будуть підіймати питання про знищення опозиційних засобів масової інформації. Відповідно, це уже може перейти не лише на рівень економічних питань. Це вже може перейти на питання захисту свободи слова загалом», — пояснює Назар Кульчицький, партнер АО “Василь Кисіль і партнери”. 

Гра із критеріями «олігарха», які прописані в законопроєкті Президента, може навіть теоретично закінчитися появою нового олігархату.

«Якщо ти, умовно, зараз фінансуєш політичну партію і в тебе там є достатня кількість активів, але Нацрада визнає тебе особою з бездоганною репутацією — то ти можеш купити собі медіа та не отримати статус «олігарх». Якщо ти зараз підпадаєш під два критерії з чотирьох, то ти можеш спокійно собі купити телеканал. Якщо Нацрада за методологією, яку вона має створити, визнає тебе особою з бездоганною репутацією, то ти не вважаєшся олігархом», — додає Максим Дворовий. 

Правові норми для «олігархів»: суспільство повірить, юристи бачать ризики

Якщо закон приймуть у нинішньому вигляді, на шляху Зеленського знову може стати його персональний ворог – Конституційний суд. Також Україну знову можуть чекати позови в Європейський суд з прав людини. Річ у тому, що законопроєкт прописує «надмірні дискреційні повноваження». У перекладі з юридичною на звичайну це означає, що закон виписаний таким чином, що Президент отримує додаткові повноваження вирішувати, хто є олігархом, а хто ні. 

Кожен орган влади повинен мати чіткі, визначені повноваження, написані переліком конкретних дій або алгоритмом, за яким зрозуміло, як орган буде діяти. Це важливо, щоб громадяни розуміли, чого очікувати від держави, щоб зберігалася рівновага серед гілок влади. Законопроєкт Президента порушує це правило — як це не вперше робить нинішній Президент та Президенти до нього. 

«Конституційний суд уже не раз сказав, що повноваження Президента можуть бути визначені тільки Конституцією та ніякими законами за межі Конституцій виходити не можна. В нас виходить так, що його наділяють якимись новими, не властивими йому функціями», — каже Назар Кульчицький з АО «Василь Кисіль і Партнери». 

Ці ризики особливо видно у статті 10 закону, яка регулює «бездоганну ділову репутацію». Точніше, там є перелік  з 7 пунктів, при наявності яких репутація бездоганною не вважатиметься: 

  • наявність судимості;
  • позбавлення особою права обіймати посади\займатися діяльністю;
  • порушення вимог законодавства, яке регулює медіа та фінансову сферу;
  • включення особи до переліку таких, що пов’язані з тероризмом або стосовно яких застосовано міжнародні санкції;
  • застосування Україною чи іншими державами (крім Росії) або міжнародними організаціями санкцій до особи;
  • придбання медіа за ціною, нижче ринкової або за кошти, походження яких не можна документально підтвердити;
  • несплата податків\зборів\обов’язкових платежів загальною сумою у 100 мінімальних зарплат і вище.

Знову ж таки, через «розмитість» в законі неясно, що буде вважатися несплатою податків\платежів: чи це буде наявність податкового повідомлення, яке суд залишив у силі та воно не оскаржувалося, чи це буде аналітична довідка СБУ. Пункт про застосування санкцій для створення «небездоганної» ділової репутації може створити умови неможливості продажу активу тому, хто не подобається владі, пояснює Кульчицький. 

Ще один ризик законопроєкту — неможливість оскарження. Навіть якщо потрібно буде просто розпочати судову перевірку указу Президента, це потрібно буде оскаржувати або до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного суду, або до Великої палати ВС.

За підрахунками юристів «Василь Кисіль і Партнери», тривалість розгляду там триває від 1 року та 3 місяців до 3-х років. За цей час заходи забезпечення позову застосувати не можна — тобто призупинити на якийсь час дію указу, щоб він нікому не нашкодив, неможливо. Ефективність такого оскарження буде нульова, не кажучи про швидкий захист своїх прав. 

Якщо такий указ буде мати ще й негативні економічні наслідки для осіб чи підприємств — може підійматися питання по порушенню статті 1 Конвенції з прав людини — захист прав власності, акцентує Назар Кульчицький. Звісно, все буде залежати від застосування закону. Це може підіймати питання стосовно наявності достатніх законних підстав для втручання у права власності, легітимної мети такого втручання, принципу пропорційності втручання — питань для розгляду скарг може назбиратися на список. 

«Хороша ідея – сумнівна реалізація» — на жаль, не перестає бути кредо для усіх гілок влади, а законопроєкт, який визначає олігархів — не виняток. Можливо, Президент дійсно хоче побороти олігархічний вплив в Україні, але законопроєкт із терміном «олігарх» — швидкий шлях, навіть якби він був прописаний із найкращими юристами.

Інша справа — сформувати незалежний Антимонопольний комітет, сприяти ефективності роботи судової влади, правоохоронців та впроваджувати нові правила гри у державі, яка так хоче бути європейською. Пресслужба Офісу Президента пообіцяла нові законопроєкти для деолігархізації — можливо, гра тільки починається.