Наскільки ефективно Україна допомагає пільговикам: 7 висновків із дослідження

Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління при Київській школі економіки опублікував дослідження ефективності регулювання соціальної підтримки. Автори дослідження Дарина Марчак та Владислав Ієрусалимов виділили ключові категорії пільговиків та пільги для них, а потім проаналізували ефективність соціальної допомоги. Також вони змоделювали 10 сценаріїв, коли різні родини отримують пільги та з’ясували, за яких умов вони допомагають добробуту сім’ї. «Український капітал» публікує 7 основних висновків з дослідження.

25% державного бюджету припадає на соціальну підтримку. Українські пільги, втім, не допомагають якісно зменшувати бідність.

У середньому 1 гривня, направлена на соціальну допомогу зменшує рівень бідності лише на 0,6 гривні, пишуть автори дослідження. Вони виділили 5 ключових категорій пільговиків: особи з інвалідністю, малозабезпечені сім’ї, пенсіонери, особи, постраждалі внаслідок Чорнобильської катастрофи («чорнобильці»), сім’ї з дітьми. 

1. Українських пільг більше, ніж здається на перший погляд — але ефективна тільки частина із них

Одна з основних проблем із пільгами ㅡ вони складно регулюються. Відомості про пільги розкидані численними документами, інколи не пов’язаними між собою, і складно обчислюються. З усього спектру пільг чимало мізерних за розміром. Вони не допоможуть суттєво конкретній людині, але додаткове обтяження на бюджет ніхто не скасовував.  

Наприклад, особам з інвалідністю є щорічна допомога на оздоровлення в розмірі 90-120 грн (залежно від типу інвалідності та причини її отримання). Існує щомісячна компенсація для непрацюючих працездатних осіб, які доглядають за особою з інвалідністю І групи ㅡ 33,84 гривні. Щомісячна грошова допомога на прожиття учасникам бойових дій ㅡ лише 40 грн щомісяця додатково до пенсії. 

Існують також великі за розміром пільги, які майже не використовуються. Це стосується, наприклад, облаштування робочого місця для людей з інвалідністю. Згідно із паспортом бюджетної програми, яка регулює цю допомогу, середня вартість створення такого робочого місця для держави у 2020 році ㅡ 295 500 грн.

Водночас торік із запланованих 12 робочих місць не було створено жодного. Причини дві: або підприємства не подають документи для цієї допомоги, або Фонд соціального захисту інвалідів відмовляє через неякісну підготовку документів чи невідповідність законодавству. 

Інший приклад: забезпеченням осіб з інвалідністю автомобілями. Розрахункова вартість такої послуги для держави ㅡ 280 000 грн. На 2020 рік передбачали, що потрібно забезпечити авто більше ніж 57 тисяч осіб.

Коли дійшло до покупки, запланували придбати лише 2 авто. Якщо вірити звіту паспорту відповідної бюджетної програми, у 2020 надано 96 авто особам з інвалідністю «як гуманітарну допомогу на суму 15 607,1 тис. грн».

2. Пільги інколи дублюються

Дублювання пільг ㅡ наслідок розпорошеної законодавчої бази. Окрім цього, пільги регулює багато інституцій одночасно: Міністерство соціальної політики, Пенсійний фонд, Фонд соціального захисту інвалідів, Фонд соціального страхування України, Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття. Додатково пільги регулюються Міністерствами охорони здоров’я, внутрішніх справ та оборони, а також Міністерством у справах ветеранів. До цього списку треба додати Державну службу зайнятості та купу органів на місцях.

Різні органи можуть банально не знати, що пільга дублюється, адже законодавча база не уніфікована. 

Наприклад, допомога по догляду за особою з інвалідністю дублюється 5 разів. Ця допомога називається по-різному, а надавати її може Управління соцзахисту населення або інші суб’єкти. На оплату житлово-комунальних послуг існує 6 різних видів пільг, які охоплюють 41 різні категорії пільговиків. На придбання твердого палива та скрапленого газу існує і пільга, і субсидія одночасно. 

Для «чорнобильців» частина допомог дублюється із допомогою для «загальних» пільговиків, але має особливі умови. Автори наводять приклад виплати допомоги по тимчасовій непрацездатності для «чорнобильців». Вона здійснюється завжди в розмірі 100% середньої заробітної плати незалежно від страхового стажу, тоді як для інших громадян обсяг виплати залежить від цього стажу.

Інша проблема — пільги схожі, але можуть кардинально відрізнятися в обсязі. Наприклад, компенсація за санаторно-курортне лікування може надаватись у розмірі 430 грн, а сама вартість такого лікування буде складати 7 740 грн. З іншого боку, компенсація вартості путівки в закладах для осіб категорії 1 із захворюванням нервової системи взагалі складає 23 420 грн. 

3. Частина пільг архаїчні для 21-го століття

Українське законодавство про соціальний захист одне із найстаріших — чимало актів та законів прийняті ще у 90-х роках минулого століття. Через це там залишилося чимало норм та допомог, які зображали реалії 1990-х чи початку 2000-х, але уже не актуальні у 2021.

Для осіб з інвалідністю, наприклад, існують такі види допомоги: 

  • першочергове право осіб з інвалідністю на вступ до кооперативів;
  • першочергове придбання промислових товарів підвищеного попиту, в тому числі легкового автомобіля, мотоцикла, моторного човна, телевізора, холодильника, меблів, пральної машини, пилососа;
  • безплатне користування радіотрансляційною точкою;
  • позачергове і пільгове встановлення квартирних телефонів.

Коштом державного чи місцевого бюджетів пенсіонерам, наприклад, надаються такі пільги як позачергове безоплатне зубопротезування, першочергове та позачергове забезпечення житловою площею, позачергове право на вступ до житлово-будівельних та/або садових кооперативів. 

«Чорнобильцям», наприклад, надається щомісячна компенсація за продукти харчування. Її запровадили ще 1991 року. Автори дослідження припускають, що її створили за часів радянської ери дефіциту товарів. Через це для пільговиків існували спеціалізовані магазини з кращим асортиментом, ніж у звичайних універсамах. У 2021 році обсяг такої компенсації коливався від 199 до 456 грн, в залежності від категорії громадян та регіону. 

4. Пільги часто несправедливі або нерівномірно розподіляються

Якщо у сім’ї є особа з інвалідністю через війну та «чорнобилець» ㅡ бінго, ви можете розраховувати на найбільшу кількість допомог. Найменше соціальної допомоги отримає сім’я з двох, де є дорослий із зарплатою вище мінімальної та дитина до 6 років. Це означає, що одинокі матері/батьки, які виховують дітей більш як 6 років, обділені підтримкою держави найбільше.

Для аналізу ефективності допомоги одинокої матері\батька автори дослідження змоделювали родину з одним дорослим та дитиною: одинока матір працює бухгалтером в обласному центрі з зарплатою у 6761 грн та має 6-річну дитину. У цьому випадку, зарплата матері є основним джерелом доходу і вона вища за прожитковий мінімум у законі в розмірі 3380,5 грн станом на липень 2021. 

Ця родина не отримає допомогу на дітей одиноким матерям, тому що вона вираховується як різниця між сукупним середньомісячним доходом сім’ї та прожитковим мінімумом для дитини 6 років.

Середньомісячний дохід на 1 члена родини ㅡ 3380,5 грн, обсяг прожиткового мінімуму для дитини ㅡ 2 395 грн. Виходить, що дохід родини вищий за прожитковий мінімум.

Мати у цій моделі також не зможе отримати тимчасову державну допомогу дитині, батьки якої ухиляються від сплати аліментів. Тоді єдиним інструментом, який може допомогти матері у скрутному становищі, є житлова субсидія. 

Інший приклад стосується різних прав осіб із різною причиною інвалідності на допомогу. Якщо людина отримала інвалідність 1 групи, вона має право на 12 типів грошових виплат та 16 типів інших допомог. Якщо вона отримала інвалідність через Чорнобильську катастрофу, вона додатково отримає право ще на 9 типів грошових виплат та 17 інших допомог. Хоча спосіб життя людей із цим типом інвалідності буде схожим, різна причина її набуття означає різні пільги. 

Водночас однакова пільга може мати різну суму в різних регіонах України. Наприклад, існує соцдопомога «догляд вдома», для якої локальні центри соціального обслуговування встановлюють разову вартість придбання та доставки товарів. У Києві це коштує 245,49 грн, у той час, як у Вінниці це коштує 59,47 грн.

5. Ідея прив’язувати грошові виплати до прожиткового мінімуму у законі спотворює справжню потребу сім’ї у допомозі

До рівня прожиткового мінімуму в законі прив’язана допомога для малозабезпечених і дітей  у той час, як прожитковий мінімум Мінсоцполітики вищий за вказаний в законі. В результаті, родина у скрутному становищі може отримати допомогу лише за мізерного рівня доходів.

До цього додається те, що рівень прожиткового мінімуму не зображає реальності життя в Україні та має бути підвищений. Ця проблема, у першу чергу, зачіпає допомогу для родин.

«Частина допомог надається лише у випадку, якщо сукупний дохід родини у розрахунку на її члена є нижчим за певний коефіцієнт прожиткового мінімуму для членів сім’ї, з урахуванням вікових особливостей. Але з огляду на низькі рівні законодавчо встановленого прожиткового мінімуму, це означає дуже низький ценз для того, аби отримати право на допомогу», — йдеться у дослідженні. 

Складна конструкція формування допомоги для сімей зараз побудована так, що багатодітна родина може розраховувати на більшу допомогу, ніж родина із меншою кількістю дітей. Грошова виплата перетворюється в допомогу для багатодітних сімей та сімей, в які входять багато осіб. Поза суттєвою допомогою залишаються одинокі матері\батьки, дохід яких вище прожиткового мінімуму. 

6. Потрібен реєстр пільговиків та пільг

Інформації про самі пільги в публічному доступі мало ㅡ особливо це стосується негрошових пільг. Фрагментарні дані є в паспортах\звітах державних програм або статистичних збірниках Держстату. Нормативно-правові акти Кабміну можуть бути логічно не пов’язаними між собою, що ускладнює пошук. Витяги з нормативно-правових актів про визначення різних видів допомог висять на порталах місцевих органів, але інформація також застаріла чи фрагментована. 

Реєстр пільг допоміг би орієнтуватися у тому, на яку пільгу може претендувати особа. Якби він був, можна було б розрахувати пільгу відповідно до свого доходу, статусу та характеру інвалідності, пропонують автори дослідження. 

З цього випливає інше — відсутність реєстру пільговиків. Деякі пільги формально є, але незрозуміло, чи не видають їх «мертвим душам». Важко також розрахувати «попит» на пільгу. Пільга авто для інвалідів ㅡ хороший приклад, коли планують одну кількість, а реальних заявок та автівок виходить в рази менше. Якби був реєстр пільговиків, державі також було б легше збирати дані для аналізу політики. 

7. Ефективні пільги існують субсидія на оплату послуг ЖКГ та допомога малозабезпеченим сім’ям слугують цьому прикладом

Одна із найбільш ефективних пільг за результатами дослідження ㅡ субсидія на оплату житлово-комунальних послуг.  Вона суттєва за обсягом та багато хто має право її отримати. З усіх 10 моделей родин у дослідженні, 8 із 10 можуть претендувати на отримання субсидії. У деяких моделях житлова субсидія є спасінням для родин.

Наприклад, автори моделювали родину з двох осіб без дітей ㅡ 1 безробітний дорослий з інвалідністю II групи та 1 безробітний, зареєстрований в центрі зайнятості. Їхній сукупний місячний заробіток складає 2 679 грн. Окрім пенсії по інвалідності та допомоги по безробіттю, при загальній вартості комунальних послуг у 3 000 грн така родина зможе отримувати субсидії у розмірі 2 281 грн (718 грн обов’язковий платіж). 

Інший приклад ефективності субсидії на оплату ЖКГ видно у моделі родини з одним дорослим та двома дітьми 3 і 7 років. У цій моделі дорослий працює лікарем першої категорії у міській лікарні із зарплатою у 6 139 грн — це і є сукупним доходом родини. При загальній вартості послуг ЖКГ у 3000 грн, житлова субсидія від держави становить 2 570 грн (430 грн обов’язковий платіж)

Інша ефективна соціальна підтримка ㅡ допомога для багатодітної родини з двома дорослими. Особливо, коли один із дорослих – безробітний(а).

Автори моделюють ситуацію із двома дорослими та 6 дітьми. Батько працює на будівництві із зарплатою у 7504 грн, а мати-героїня безробітна та отримує допомогу по безробіттю 3797 грн. Така сім’я зможе розраховувати на одноразову виплату матері-героїні, допомогу для дітей у багатодітних сім’ях (щоправда, до 6 років), а також допомогу малозабезпеченим та житлову субсидію. 

«Цей тип сім’ї є єдиним прикладом, коли родина отримала допомогу малозабезпеченим сім’ям у розмірі, який дійсно допоможе підтримувати життєві умови. Це відбувається внаслідок того, що у складі сім’ї перебуває шість дітей. Фактично допомога для малозабезпечених залежить від кількості осіб в сім’ї, що мають високий коефіцієнт для розрахунку», — пишуть автори. 

Автори дослідження також дають ряд рекомендацій для покращення ефективності соціальної допомоги. Перш за все, мова про створення реєстрів та оновлення законодавство загалом. Також варто переглянути принцип «пожиттєвого надання пільг», аби стимулювати отримувачів включитися у соціально-економічне життя. 

Автори також приділили увагу інструменту санаторно-курортного лікування: замість надання лікування, рекомендується забезпечити засобами реабілітації до надання статусу особи з інвалідністю. А у самому лікуванні запровадити підхід «гроші ходять за людиною» — тоді санаторіям буде надаватися фінансування з огляду на фактичних споживачів, а не на всю установу. Це створить конкуренцію та підвищить якісь лікування. 

Інша рекомендація: підвищити прожитковий мінімум, аби малозабезпечені сім’ї дійсно виходили з бідності. Водночас переглянути необхідність надавати пільги тим, кому допомога держави не потрібна.