Напередодні 30-го, ювілейного призначення: чи здатний міністр економіки змінити економіку

Наступний міністр/міністерка економіки стане 30-им за 30 років незалежності. Для порівняння: за цей же час змінилося 19 міністрів фінансів. На цій посаді люди затримуються недовго — максимальний термін перебування кандидата на посаді досягає трьох років, але у середньому, показник значно нижчий.

Як за такий середній термін перебування на посаді зробити хоч щось конструктивне, залишається загадкою. Ще більша загадка, чи дійсно Міністерство економіки ефективне в українських реаліях в нинішній формі? «Український капітал» вирішив поставити це запитання економістам та дізнатися їхню думку про посаду Міністра економіки.

Міністерство економіки у різні часи мало різні назви — до нього то приєднували, то від’єднували різні напрямки, наприклад євроінтеграцію, торгівлю чи сільське господарство.

«Приєднання аграрного сектору до міністерства два роки тому — фактичне визнання, що без аграрної сфери міністру особливо немає чим там займатися», — акцентує Олександр Паращій, директор з фінансової аналітики Concorde Capital.

Перестановки у назвах і сферах впливу не змінювали непостійності міністрів, як і нерозуміння, що таке ефективна робота Міністерства економіки як інституції в принципі. Серед 29 міністрів, які пропрацювали за всю історію України, довше року у кріслі затрималися тільки 10.

Незрозуміло також, із якими KPI кандидати приходили на посаду міністрів, і з якими результатами ефективності покидали орган.

Формально, Міністерство економіки — такий собі «Великий брат», який стежить за всім. За підзаконними актами, йому належать наступні сфери: економічний, соціальний розвиток, торгівля, цінова політика, технічне регулювання, стандартизація, управління державною власністю, реалізація майна на аукціонах, публічні закупівлі. 

Орган формує та реалізує інвестиційну, інноваційну та зовнішньоекономічну політики, а також політику у сферах підприємництва, «державно-приватного партнерства», праці та зайнятості, органічного виробництва і продукції, безпеки харчів і захисту рослин, захисту прав споживачів, контролю за цінами, промислової безпеки та навіть ветеринарної медицини. 

Усі опитані ucap.io економісти сходяться на тому, що така нагромаджена кількість напрямків для міністерства — це все, або нічого.

«Головний фокус наче зрозумілий: розвиток економіки, але ставити KPI за економічними показниками дуже важко через вплив багатьох факторів на економічні індикатори», — каже топ-чиновник, який раніше працював в міністерстві.

До того ж зміни та реформи міністерства, навіть якщо вони є, позначаються на індикаторах із великим часовим лагом. А самому міністру потрібно хоча б пів року, щоб розібратися у специфіці органу — що особливо важко, якщо на посаду приходить керівник взагалі без досвіду роботи в уряді чи міністерстві.

Інша думка, на якій сходяться усі опитані — чи є сенс взагалі залишати це міністерство, якщо воно ні на що особливо не впливає. Кумедна частина цього запитання у тому, що через погані результати в економіці першим звільняють саме міністра економіки. 

«Проблема посади міністра економіки в тому, що для пересічного українця та навіть українського політика цей міністр «відповідає за економіку». Тобто майже особисто несе відповідальність за показник економічного зростання, на який впливає надзвичайно багато чинників, за які він чи вона не відповідає.

Це і бюджетна, і монетарна політика, і правовладдя, і корупція, і довіра до влади та настроїв в суспільстві загалом. Тому набагато легше «згодувати» міністра економіки невдоволеним результатами роботи уряду, ніж цьому міністру досягти вагомих результатів», — каже Гліб Вишлінський, виконавчий директор Центру економічної стратегії. 

Міністерство економіки в українських реаліях існує, на жаль, не для формування публічної політики за повним життєвим циклом. На сьогодні, воно має ласий шматок держпідприємств та політичного впливу — це і є два головний виклики, які опитані «Українським капіталом» економісти бажають вирішити майбутньому міністру/міністерці економіки на посаді. 

Благослови, Боже, державні підприємства

Більшість опитаних ucap.io економістів вчергове згадують про корупцію та збитковість держпідприємств, коли говорять про небажання Мінекономіки щось із цим вдіяти. Зменшити частку держави в економіці — завдання номер 1 для майбутнього керівника органу. 

«Держпідприємства — це основне джерело [корупційної, — ред.] ренти як зараз, так і останні 10 років. Через різні реформи у держпідприємствах заробити стало важко. Зараз вкрасти можна, запропонувавши щось непотрібне для реалізації і продати це підприємству, яке близьке вам. Але зазвичай це досить помірні масштаби.

Основна корупція зараз там: купляти дорожче ринку і продавати дешевше ринку, це найбільш вигідний спосіб створення ренти. І держпідприємства не зобов’язані комусь щось показувати. У них розв’язані руки, що робити. Ніхто нікому звітувати не винен», — пояснює Дмитро Боярчук, виконавчий директор Центру соціально-економічних досліджень CASE Україна.   

Найкращий спосіб оптимізувати державні підприємства — залишити 5-10 із них, які будуть наскрізь моніторитися журналістами та активістами, і позбавитися усіх, додає Боярчук. Адже 5-10 підприємств контролювати можна, а коли у вас 1500 підприємств — це, на думку експерта, за межами людських можливостей. 

Місія неможлива: викорінити політичний вплив

Серед міністрів економіки, які приходили на посади після 2014 року, чимало проходили схожий сценарій: вони приходили із публічною місією реформувати міністерство на благо економіки, але потім публічно заявляли про політичний тиск і йшли з посади. 

Одним із таких є Павло Шеремета, екс-міністр економічного розвитку і торгівлі за період з лютого по вересень 2014 року. Він пішов з посади через призначення урядом Валерія П’ятницького заступником міністра економіки-торгівельним представником без погодження із ним. 

Схожим, але більш гучним був кейс Айвараса Абромавічуса, який був міністром економічного розвитку і торгівлі з грудня 2014-го до квітня 2016-го, але заявив про відставку через політичний тиск бізнес-партнера Петра Порошенка, народного депутата восьмого скликання Ігоря Кононенка.

У відповідь на це посли ключових країн Євросоюзу, США та Канади виступили з різкою заявою-розчаруванням фактом відставки, що спричинило міжнародний резонанс.  Абромавічуса згадують як головного керівника запуску ProZorro і як приклад міністра економіки, який зміг досягти конкретних результатів.

«Після Революції Гідності були і хороші приклади міністрів. Це, зокрема, Айварас Абромавічус, який серйозно почистив міністерство, привів сильну управлінську команду, запустив реформу держзакупівель та державної власності, почав активно працювати з просуванням експорту. Це й Тимофій Милованов, який буквально за кілька місяців на посаді дав поштовх приватизації та відкриттю ринку землі. Тобто в разі наявності чітких пріоритетів та сильної команди ця посада може бути плацдармом для важливих реформ», — каже Гліб Вишлінський, виконавчий директор Центру економічної стратегії.  

Щоправда, після Абромавічуса міністерство так і залишилося притулком політичного впливу, кажуть співрозмовники ucap.io. Щойно міністр починає погано маневрувати та не домовляється з політичними групами — на нього починаються інформаційні атаки. Якщо наступний міністр матиме ідею реформувати орган, кандидати також повинні мати це на увазі. 

«Міністерство економіки не є критичним гравцем, що кумедно, коли міністр економіки є одночасно першим віце-прем’єром. Оскільки в нас немає ще і підтримки лібералізації політично, то по суті посада міністра економіки стала розмінною монетою. Якби в нас була партія, яка б пропонувала свого міністра економіки з порядком денним, який буде втілюватися, але у нас це розмінна монета. І тоді все залежить від того, хто більше тисне. Це або тиск з боку міжнародних кредиторів, або тиск приватних промислових груп, які відтискають цю посаду для когось із своїх», — розповідає Павло Шеремета. 

Піти ва-банк і ліквідувати

Радикальна думка, яка звучала у розмовах із декількома експертами — ліквідація міністерства економіки в принципі як ідея для успішного KPI міністра. Адже коли продати усі державні підприємства, від органу може залишитися хіба що функція формування політики. 

Навіть якщо залишати міністерство, потрібно прибрати його функції, які дублюються з Міністерством фінансів та Національним банком. Найперше, це стосується макропрогнозу, який роблять всі три органи. Щодо незалежності прогнозу у Мінекономіки є запитання в експертів.

Макропрогноз де юре є відповідальністю Міністерства економіки, але воно все одно його готує у співпраці з іншими органами влади — НБУ, Мінфіном, Мінсоцполітики та іншими. А сам міністр хоч і відповідає за підготовку прогнозу, постійно має «узгоджувати» його контент з іншими учасниками процесу. 

«Функція прогнозу Мінекономіки — щоб збалансувати прогнози інших агентів і щоб це був незалежний прогноз. Але він затверджується на Кабінеті міністрів — це урядовий прогноз, а не Мінекономіки. Люди, які працюють у міністерстві, професійні — але як Кабмін сказав, такі цифри і будуть погоджуватися міністром», — пояснює Дмитро Боярчук, виконавчий директор Центру соціально-економічних досліджень CASE Україна.   

Інша приклад функції, із якою варто було б розібратися майбутньому міністру/міністерці — конкурентна політика. У теорії, цей департамент розробляє засади конкуренційну політику. Її уже має реалізовувати Антимонопольний комітет. Але яка справжня задача цього органу, залишається загадкою, ділиться спостереженнями співрозмовник ucap.io з НБУ. 

У світі, де задуми реформаторів втілюють блискавично, у Міністерства економіки була б остання надія на життя — його функція розробки політики та законодавчої ініціативи через Кабмін. 

«Якби Міністерство економіки у дуже звуженому складі (100-150 людей) 3-5 років займалося б розробкою законодавства, яке дерегулює економіку і пізніше організовує комунікаційну кампанію для того, щоб це законодавство було схвалене — цю роль я б бачив для міністерства. Останні півтора року міністерство не виконує цієї функції», — каже Павло Шеремета. 

Покажіть мені успішний успіх

Від опитаних ucap.io експертів звучать різні думки про те, хто такий успішний міністр/міністерка економіки.

Одні кажуть, що міністр економіки здорової людини ліквідує це міністерство, делегувавши залишкові функції іншим органам. Так, зовнішню торгівлю можна віддати Міністерству закордонних справ, або створити торгові представництва при посольствах, які будуть просувати інтереси України. 

Ті, хто хочуть залишити міністерство, нагадують про чималий to-do list анонсованих проєктів, які треба довести до логічного завершення. Це зменшення частки держави в економіці, збільшення ефективності роботи Експортно-кредитного агентства для страхування українських експортерів під час виходу на зовнішні ринки, реальний запуск індустріальних парків т.зв. «інвестиційних нянь». З останньої ініціативи багато глузують, але це може бути інструментом розв’язувати бюрократичні проблеми закордонних інвесторів в Україні, запевняє джерело ucap.io в НБУ. 

Виданню додають: цей механізм хоч і принесе державі менші податки у короткостроковій перспективі, але це гра в довгу. Зараз є конкуренція України з іншими країнами Центрально-Східної Європи, зараз багато європейських (і не тільки) виробників переносять свої виробництва з, наприклад, Китаю. Це умови переходу від  глобалізації до локалізації виробництв. Тут може бути вдалий час, щоб конкурувати за інвестора. 

Зрозуміло тільки одне: міністр/міністерка економіки має посісти крісло із чітким планом дій. Його можна сформувати самостійно або отримати, наприклад, від парламентської коаліції. Без програми можна пересидіти в органі півроку і піти, як і багато хто робив до того. Поки що українська економіка особливої різниці від прізвища Мінекономіки не побачила.